Документ предоставлен КонсультантПлюс

 

"Государственная власть и местное самоуправление", 2022, N 12

 

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТИТУТА АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ: ОПЫТ

УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ

 

Н.Н. ОКУТИНА

 

Окутина Наталья Николаевна, доцент кафедры уголовного права юридического факультета Ульяновского государственного университета советник муниципальной службы 2 класса, кандидат юридических наук.

 

Данная статья посвящена вопросам организации деятельности независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы, на территории Ульяновской области. В статье рассматриваются механизмы стимулирования независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы. Автором исследуются вопросы эффективности института независимой антикоррупционной экспертизы на примере субъекта Российской Федерации, что позволяет сформулировать конкретные предложения по совершенствованию организации работы экспертов, а также по повышению показателей их эффективности.

 

Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, профилактика коррупции, антикоррупционная экспертиза, независимый эксперт, конкурс, Ульяновская область.

 

Efficiency of the Institution of Anti-Corruption Examination: The Experience of the Ulyanovsk Region

 

N.N. Okutina

 

Okutina Natalya N., Associate Professor of the Department of Criminal Law of the Law Faculty of the Ulyanovsk State University, Class 2 Municipal Service Counsellor, PhD (Law).

 

This article is devoted to the organization of the activities of independent experts authorized to conduct anticorruption expertise on the territory of the Ulyanovsk Region. The author considers the mechanisms of stimulating independent experts authorized to conduct anti-corruption expertise. The author of the publication examines the issues of the effectiveness of the institute of independent anti-corruption expertise on the example of a subject of the Russian Federation, which allows us to formulate specific proposals for improving the organization of the work of experts, as well as for improving their effectiveness indicators.

 

Key words: corruption, anti-corruption, prevention of corruption, anti-corruption expertise, independent expert, competition, Ulyanovsk Region.

 

Существующая в настоящее время и подтверждаемая статистическими данными коррупционность органов власти всех уровней, а также должностных лиц препятствует оптимальному функционированию данных структур и их развитию. Это влечет за собой нарушение законных прав и интересов физических и юридических лиц, подрывает доверие населения к власти в целом, также способствует сращиванию отдельных должностных лиц с криминальными сообществами.

По данным прокуратуры Ульяновской области в рамках надзора в сфере противодействия коррупции по итогам 2021 г. наблюдается сокращение числа уголовных дел по сравнению с показателями 2020 г. более чем в 2,5 раза - с 11 до 4. По требованию прокуратуры в 2021 г. также досрочно прекратили свои полномочия 7 депутатов, скрывавших достоверные сведения о доходах, расходах и имуществе. Данный показатель сократился в 2 раза по сравнению с 2020 г. Однако общее число нарушений в данной сфере в Ульяновской области возросло почти на 40% и достигло 1800. Приведенные данные подтверждают необходимость разработки новых методов противодействия коррупционным проявлениям.

В этой связи на первый план сегодня выходит вопрос создания эффективной системы мер противодействия коррупции, демонстрируя важность комплексного подхода. Становится очевидно, что не представляется возможным ограничиваться исключительно развитием и совершенствованием правовых основ противодействия коррупции. К тому же муниципальная практика Ульяновской области характеризуется многообразием форм и инструментов противодействия коррупции на местном уровне.

Прежде всего речь идет о правовых инструментах. Разумеется, что ключевые меры по предупреждению коррупции содержатся в нормах Федеральных законов от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон "О противодействии коррупции") и от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Но помимо данных законодательных актов, так называемые антикоррупционные нормы также закреплены в Гражданском, Трудовом, Уголовном кодексах, а также Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации. Именно данные нормативные правовые акты устанавливают правовые запреты, которые находят свое развитие в региональных, муниципальных, ведомственных и отраслевых нормативных правовых актах. Речь идет об установлении ответственности за коррупционные правонарушения, а именно о таких видах ответственности, как дисциплинарная, гражданско-правовая, административная и уголовная. И в данном случае неотвратимость наказания является "краеугольным камнем" при определении вида ответственности. Однако исключительно правовые нормы не в состоянии обеспечить полного выполнения поставленных задач. В этом смысле их можно охарактеризовать недостаточными.

Статья 6 Федерального закона "О противодействии коррупции" закрепляет важнейший правовой инструмент - это антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов <1>. Свое развитие он получил в нормах Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <2> сразу после ратификации Конвенции ООН против коррупции <3>. По мнению Е.Б. Голованова и Л.М. Михалиной, антикоррупционная экспертиза относится к "профессионально-превентивной деятельности" органов власти всех уровней и призвана предотвращать возникновение коррупциогенных ситуаций <4>. Законодательно закреплено, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов осуществляется не менее двух раз: при рассмотрении проекта и уже на стадии правоприменения. Как известно, субъектами, уполномоченными осуществлять антикоррупционную экспертизу, являются правотворческие органы, органы прокуратуры и юстиции, а также институты гражданского общества и, собственно, граждане РФ.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6228.

<2> Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.

<3> Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции" // СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1231.

<4> Голованов Е.Б., Михалина Л.М. Автоматизация процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов местных органов власти // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2019. N 3 (47). С. 101.

 

За первое полугодие 2021 г. органами государственной власти Ульяновской области и органами местного самоуправления было подготовлено 761 и 3 526 проектов нормативных правовых актов, соответственно. В результате проведения антикоррупционной экспертизы специалистами было выявлено 170 коррупциогенных факторов <5>. Все они были устранены на стадии доработки проектов. Важно отметить, что разрабатываемые проекты нормативных правовых актов в муниципалитетах Ульяновской области размещают на официальных сайтах, они доступны для ознакомления всем желающим.

--------------------------------

<5> Отчет о реализации в Ульяновской области государственной политики в области противодействия коррупции в первом полугодии 2021 года. URL: https://anticorrupt.ulgov.ru/wp-content/uploads/reports/2021_consolidated.pdf.

 

Как показывает практика, основными коррупциогенными факторами являются широта дискреционных полномочий, отсутствие или неполнота административных процедур, принятие нормативных правовых актов за пределами компетенции, определение по формуле "вправе". Проводимый мониторинг коррупциогенных факторов в Ульяновской области демонстрирует устойчивую тенденцию повышения качества разрабатываемых нормативных правовых актов органами государственной власти региона и местного самоуправления.

Важнейшим направлением организации антикоррупционной работы является институт независимой антикоррупционной экспертизы. Все заключения, подаваемые независимыми экспертами, хоть и обязательны к рассмотрению, однако носят исключительно рекомендательный характер. В настоящее время на территории Ульяновской области Министерство юстиции зарегистрировало 34 независимых экспертов из числа физических лиц, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, из которых 22 - имеют действующие свидетельства <6>. Впрочем, данный показатель весьма относителен. В частности, если в 2016 г. в регионе в качестве независимых экспертов действующую аккредитацию федеральной структуры имели только 2 человека, то в 2017 г. - уже 6. С 2018 г. аккредитацию Минюста также получили и юридические лица, зарегистрированные на территории региона, в частности Ульяновское региональное отделение Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России" и Союз "Ульяновская областная 11 торгово-промышленная палата". При анализе лиц, имеющих статус независимых экспертов, обращает на себя внимание различный уровень профессиональной подготовки, а также направления образования данных экспертов. Целесообразно рассмотреть возможность конкретизировать сферы компетентности независимых экспертов, тем самым существенным образом усовершенствовать комплекс требований к данным лицам.

--------------------------------

<6> Государственный реестр независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. URL: https://minjust.gov.ru/ru/pages/gosudarstvennyj-reestr-nezavisimyh/ (дата обращения: 08.07.2021).

 

По данным администрации самого крупного муниципального образования Ульяновской области - "город Ульяновск", в 2020 г. независимыми экспертами было подготовлено 66 заключений, что почти в 5 раз превышает показатели 2019 г. К слову, в предыдущие годы деятельность независимых экспертов была существенно скромнее. Во многом это обстоятельство обусловлено безвозмездностью осуществления данной деятельности. В этой связи ведется активный поиск способов и путей повышения участия представителей гражданского общества в данной работе и престижа данного общественного института в целом. Это подтверждается также п. 49 действующего ранее двухлетнего Нацплана по противодействию коррупции, который предусматривал возможность участия в осуществлении независимой антикоррупционной экспертизы представителей научного сообщества из преподавательского состава высших образовательных организаций. В качестве механизма для эффективного привлечения независимых экспертов ряда субъектов Российской Федерации разработали механизмы, основой которых стало стимулирование экспертов. Пионером выступила Саратовская область в 2011 г. <7>. Положительный опыт субъекта Приволжского федерального округа был оценен соседними регионами - Республиками Татарстан и Чувашия, Самарской и Ульяновской областями. Более того, в 2020 г. региональная практика Ульяновской области была впервые апробирована на муниципальном уровне. В частности, постановлением администрации Ульяновска было утверждено положение о проведении аналогичного конкурса на территории города областного значения <8>, что является подтверждением адекватного восприятия существующей проблемы органами местного самоуправления. Такое решение весьма обоснованно следует расценить в качестве дополнительной мотивации независимых экспертов, стимула к повышению как их профессиональной активности, так и качества проводимых экспертиз.

--------------------------------

<7> Долотов Р.О., Крылова Д.В. Перспективы повышения эффективности института независимой антикоррупционной экспертизы // Журнал российского права. 2019. N 10. С. 166.

<8> Постановление администрации города Ульяновска от 13 июля 2020 г. N 1070 "Об утверждении Положения о конкурсе на лучшего эксперта (экспертную организацию), привлеченного (привлеченную) для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // Ульяновск сегодня. 2020. N 61 (2039).

 

Предметом проведения независимой антикоррупционной экспертизы в Ульяновской области согласно постановлению регионального правительства о проведении конкурса являются нормативные правовые акты как органов государственной власти субъекта РФ, так и органов местного самоуправления <9>. Данное обстоятельство существенным образом расширяет границы применения профессиональных навыков и знаний, а муниципалитетам, в свою очередь, дает возможность существенно повышать качество разрабатываемых нормативных правовых актов.

--------------------------------

<9> Постановление Правительства Ульяновской области от 6 ноября 2019 г. N 549-П "Об утверждении Положения о конкурсе на лучшего эксперта (экспертную организацию), привлеченного (привлеченную) для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // Ульяновская Правда. 2019. N 86.

 

Несмотря на распространение опыта по стимулированию деятельности независимых экспертов в области антикоррупционной экспертизы, говорить о высокой эффективности метода не приходится. Помимо этого, профессиональная деятельность в государственных и муниципальных предприятиях некоторых независимых экспертов, как представляется, является основанием полагать, что имеет место чрезмерно субъективное рассмотрение документов, а в некоторых случаях - аффилированность с органами муниципальной власти. С учетом данных обстоятельств возникают сомнения относительно качества проведения антикоррупционной экспертизы. Данную проблему, как представляется, способен разрешить кодекс этики или стандарт поведения независимых экспертов, имеющих аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. В этом случае весьма целесообразно закрепить в Федеральном законе "О противодействии коррупции" нормы об обязанности независимых экспертов следовать положениям данного кодекса или стандарта. Также одним из важных путей обозначенной проблемы может являться создание профессиональных консолидированных сообществ независимых экспертов в субъектах РФ и на федеральном уровне.

 

Литература

 

1. Голованов Е.Б. Автоматизация процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов местных органов власти / Е.Б. Голованов, Л.М. Михалина // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2019. N 3 (47). С. 100 - 106.

2. Долотов Р.О. Перспективы повышения эффективности института независимой антикоррупционной экспертизы / Р.О. Долотов, Д.В. Крылова // Журнал российского права. 2019. N 10. С. 163 - 172.

 

References

 

1. Golovanov E.B. Avtomatizatsiya protsedury' provedeniya antikorruptsionnoy ekspertizy' normativny'kh pravovy'kh aktov mestny'kh organov vlasti [Automation of the Procedure for Anti-Corruption Examination of Regulatory Acts of Local Government Authorities] / E.B. Golovanov, L.M. Mikhalina // Yuridicheskaya nauka i praktika: Vestnik Nizhegorodskoy akademii MVD Rossii - Legal Science and Practice: Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2019. N 3 (47). S. 100 - 106.

2. Dolotov R.O. Perspektivy' povy'sheniya effektivnosti instituta nezavisimoy antikorruptsionnoy ekspertizy' [Prospects of Raising the Efficiency of the Institution of Independent Anti-Corruption Examination] / R.O. Dolotov, D.V. Krylova // Zhurnal rossiyskogo prava - Russian Law Journal. 2019. N 10. S. 163 - 172.

 

Подписано в печать

09.11.2022